BLOG

Beto Albuquerque
Secretário Geral da Coordinación Socialista Latinoamericana (CSL)
Vice-presidente do Partido Socialista Brasileiro (PSB)

Resumo: A corrupção é uma ameaça à democracia e ao sistema político representativo, já bastante desacreditado. Esta situação também favorece o surgimento de uma onda conservadora e retrógrada no Brasil. A malversação dos escassos recursos públicos, além de enfraquecer a implementação dos direitos sociais, gera um círculo vicioso que muitas vezes afeta várias gerações, também fragiliza a democracia enquanto regra de tomada de decisão, ao submeter o processo decisório a influências ilegítimas de grupos corruptores.

Por isso, o combate à corrupção precisa ser uma política de Estado, duradoura. As exigências da democracia atualmente são cada vez maiores: transparência, conexões horizontais dos partidos políticos com segmento sociais, diálogo aberto e permanente com a sociedade. Com o envolvimento das pessoas e das redes sociais, mediante o aprimoramento das metodologias participativas, tudo fica mais fácil para o processo democrático e de fiscalização das instituições e, consequentemente, o combate à corrupção.

Introdução

É inquestionável que a corrupção gera diversos malefícios na sociedade: prejudica o crescimento econômico; cria uma série de ineficiências e custos para combatê-la; gera desestímulo generalizado, contamina o comportamento das pessoas honestas, além de criar uma sensação de que a classe política e os mais ricos estão fora do alcance da justiça.

Outras consequências negativas, também podem ser citadas: há uma redução dos incentivos ao investimento; há perdas na arrecadação tributária; as licitações públicas geram vencedores que fornecem bens de qualidade inferior; e a despesa pública fica enviesada para grandes obras em detrimento de gastos sociais, como em saúde e educação.

As principais causas para crimes econômicos[1] – e de suas asserções podemos facilmente extrapolar o raciocínio para a corrupção – são a motivação e a oportunidade. A motivação para a corrupção é a crença de que, desviando recursos públicos, o indivíduo terá mais prazer e menos dificuldade do que se utilizasse de meios lícitos para conseguir os mesmos montantes ou negócios. Por sua vez, a oportunidade está implícita em quão grande será o retorno, e em quão ruim é a punição, caso seja realmente efetivada. São essas causas que uma legislação anticorrupção deve combater.

Diversas instituições e organismos internacionais, além de organizações não governamentais, passaram a se mostrar preocupados com as implicações da corrupção sobre a economia mundial. Um grande número de estudos foram produzidos aumentando as informações sobre a disseminação da corrupção e seus efeitos perversos.

Em 2006, ao anunciar estratégia para combater a corrupção – entendida como um grave impedimento ao desenvolvimento e governos eficazes –, o então presidente do Banco Mundial afirmou[2]:

A corrupção está, frequentemente, na origem da inoperância dos governos. Enfraquece os sistemas, distorce o mercado e convida, portanto, a artes não produtivas. No fim, os governos e os cidadãos acabam por pagar um preço, com rendimentos mais baixos, menor investimento e oscilações econômicas mais voláteis. Mas quando os governos funcionam – quando combatem a corrupção e reforçam o estado de direito – conseguem até quadruplicar os seus rendimentos nacionais.

Estudo divulgado pela FIESP (2010)[3] estimou o custo médio anual da corrupção no Brasil em R$ 41,5 bilhões, correspondendo a 1,38% do PIB (em valores de 2008), o que representa 27% do gasto público em educação em 2007 ou 39% do gasto público em saúde em 2006, ou, ainda, o equivalente a quase 3 milhões de habitações populares[4].

A malversação dos escassos recursos públicos, além de enfraquecer a implementação dos direitos sociais, gerando um círculo vicioso que muitas vezes afeta várias gerações, também fragiliza a democracia enquanto regra de tomada de decisão, ao submeter o processo decisório a influências ilegítimas de grupos corruptores.

Por isso, é preciso construir políticas de Estado e um novo ordenamento jurídico que, de verdade, combata a corrupção, que gere menos motivação para a sua prática e que faça com que o benefício esperado do criminoso seja bem inferior ao seu custo esperado, dissuadindo potenciais praticantes desse mal social.

Aperfeiçoamento da legislação de combate à corrupção

Por constituir um dos principais problemas para a eficiência da gestão pública, a corrupção tem sido o foco de diversos escândalos divulgados pela mídia; e, em função da gravidade da questão, têm sido discutidos muitos aperfeiçoamentos ao ordenamento jurídico, a fim de coibir efetivamente esse mal.

Constata-se uma diversidade de instrumentos legais no ordenamento jurídico do Brasil voltados ao combate à corrupção. Além da responsabilização disciplinar dos servidores públicos envolvidos, segundo seu respectivo estatuto[5]; tipificação de diversos tipos penais usualmente relacionados a essas práticas[6]; da estruturação de órgãos de controle interno e externo das contas públicas[7]; e da edição de uma recente Lei Anticorrupção Empresarial[8]; tem-se ainda à disposição a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que, regulamentando o art. 37, § 4º, da Constituição Federal, dispõe sobre as sanções cíveis aplicáveis aos agentes públicos – e terceiros envolvidos – por atos de improbidade praticados contra a Administração Pública.

Em relação à Lei de Improbidade Administrativa, percebe-se uma aplicação bastante restritiva por parte de nossos Tribunais, exigindo, para configuração de atos dessa natureza, a presença de “desonestidade” e “má-fé”[9], elementos subjetivos até mais intensos do que aqueles necessários para uma condenação criminal, ou, ainda, a comprovação de dano ao erário em hipóteses em que a lei expressamente não exige a ocorrência de lesão à esfera econômica do patrimônio público[10].

Assim, atos temerários de gestão, ineficientes, com desperdício de recursos públicos e menosprezo da legislação e das boas práticas administrativas – em especial das normas relativas às licitações e contratações, planejamento e execução orçamentária, prestação de contas e transparência e responsabilidade na gestão fiscal –, acabam impunes, não sendo sancionados na esfera da improbidade administrativa, encarados como “meras irregularidades”. Segundo trabalho da Consultoria do Senado Federal[11], a gestão pública temerária enquadra-se no dispositivo da Lei de Improbidade que sanciona as violações a princípios que regem a Administração Pública, em especial o da eficiência, e que esse entendimento mostra-se perfeitamente compatível com a Constituição Federal, mormente quando considerados os objetivos e fundamentos de nossa República.

Embora a edição de novas medidas legislativas, dados da Transparency International (2014) relativos aos níveis de corrupção dos países – e até mesmo o noticiário jornalístico – indicam que esses instrumentos não têm sido suficientes – ou não têm sido empregados de forma adequada – para a redução da corrupção em nosso país.

Novas iniciativas de combate à corrupção no Poder Legislativo

No Congresso Nacional do Brasil existem em tramitação várias propostas para com a finalidade de combater a corrupção, conforme os seguintes temas:
• Accountability (transparência e controle) no Judiciário;
• Teste de integridade de agentes públicos;
• Aplicação de percentuais mínimos em ações de propaganda para combater corrupção;
• Alterações na legislação eleitoral – responsabilização de partidos por atos de corrupção;
• Confisco alargado e ação civil de extinção de domínio;
• Criação do crime de enriquecimento ilícito;
• Alterações nas penas dos crimes contra a Administração Pública;
• Instituição de novas penas mínimas e máximas para os crimes contra a Administração Pública, considerando o valor da vantagem e do prejuízo;
• Alteração da pena do crime de estelionato;
• Alteração das penas dos crimes funcionais contra a Ordem Tributária;
• Revogação do crime de peculato do Decreto-Lei nº 201, de 1967;
• Inclusão dos crimes contra a Administração Pública no rol de crimes hediondos;
• Modificação no regime de prescrição penal;
• Instituição do pagamento de multa em caso de descumprimento de ordem judicial por instituições financeiras (Lei de Lavagem de Dinheiro);
• Certificação do trânsito em julgado nos casos de recurso manifestamente protelatório;
• Fixação de prazo para pedido de vista nos julgamentos por órgãos colegiados;
• Alterações nos recursos do processo penal e no habeas corpus – accountability e eficiência no Poder Judiciário e no Ministério Público em feitos criminais;
• Modificação do regramento das nulidades;
• Inclusão de nova hipótese de prisão preventiva;
• Aperfeiçoamento do sigilo do denunciante;
• Previsão do efeito meramente devolutivo dos recursos extraordinário e especial;
• Simplificação do rito das ações de improbidade administrativa;
• Criação de varas especializadas no julgamento das ações de improbidade administrativa;
• Aperfeiçoamento do acordo de leniência;
• Extensão das hipóteses de inelegibilidade aos ocupantes de determinados cargos públicos;
• Proposta da Lei da Ficha Limpa para Servidor Público[12];
• Criação, via constitucional, do Conselho Nacional de Combate à corrupção.

A Constituição Federal e o combate à corrupção

O Brasil precisa constitucionalizar o combate à corrupção. Se a «corrupção está institucionalizada», como vem demonstrando a operação lava-jato, nada melhor do que um comando acima dos governos e poderes para combatê-la. Dos 250 artigos da Constituição Federal, além dos outros 97 artigos do “Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”, existe apenas um único dispositivo onde é citado o termo “corrupção”. Trata-se do parágrafo 1º do art. 14, na qual a corrupção é uma causa para a impugnação do mandato eletivo.

Por isso, no exercício do mandato de deputado federal, apresentei, em 2013, proposta[13], que cria o Conselho Nacional de Combate à Corrupção. Pela proposta, o Conselho será um órgão independente e permanente, com a prerrogativa constitucional de fiscalização das entidades da administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O Conselho será formado por representantes da sociedade civil e por agentes públicos envolvidos no combate à corrupção. Eles terão, entre suas funções, a responsabilidade de desenvolver mecanismos para prevenir, detectar, punir e erradicar as práticas corruptas no país, além de estipular estratégias de combate à impunidade.

Infelizmente, a impunidade continua a prevalecer no Brasil e somos surpreendidos corriqueiramente com novas denúncias. Por consequência, é grande a insatisfação da população brasileira, que cobra a aplicação correta do dinheiro público e uma representação política ética e moral. A corrupção também tira a competitividade do país e das empresas. O ambiente jurídico-institucional é um indicador que é considerado por investidores econômicos internacionais e na avaliação das agências de classificação de risco.

Mesmo tendo assinado há dez anos a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, o Brasil ainda está no 69º lugar entre 175 avaliados pelo Índice de Percepção da Corrupção (IPC) 2014, da Transparência Internacional, coalizão global anticorrupção.

Nosso País mantém uma pontuação similar há algum tempo nesta modalidade de avaliação, demonstrando pouco ou nenhum avanço. Apesar disso, o país aprovou nos últimos anos, via iniciativa popular, a Lei da Compra de Votos[14] e a Lei da Ficha Limpa[15], possui Lei de Transparência (João Capiberibe)[16], de Acesso à Informação[17], e recentemente aprovou a Lei Anticorrupção Empresarial. Então por que, com tantos mecanismos de prevenção e combate à corrupção, continuamos com resultados ruins no Índice de Percepção da Corrupção?

O que propomos, como resposta, é fechar o “cerco” legal anticorrupção, via constitucional. Desde 1988, nossa Constituição, que já teve 90 emendas constitucionais promulgadas até o presente momento, abriga os temas mais diversos, muitos dos quais até questionáveis.

Portanto, precisamos de um grande esforço da cidadania e do Estado brasileiro para afastar a imagem de que a corrupção é tradição no país. E nada melhor do que consagrarmos um dispositivo que independe da vontade do governante de ocasião, mas da mobilização da sociedade para atacar um problema que se alastra como uma pandemia e ameaça a credibilidade das instituições e do próprio sistema democrático.

É preocupante a onda conservadora que começa a crescer no Brasil, em meio às notícias dos escândalos de corrupção. É preciso encarar com seriedade a adoção de medidas legislativas, aprimorar o controle social através da transparência da administração pública usando os meios disponíveis da chamada “democracia 2.0”. É o que discutiremos a seguir.

Transparência e cidadania eletrônica

Precisamos discutir as novas exigências da democracia nos dias autuais que assegurem maior participação popular no processo legislativo e nas decisões dos governos.

No Brasil, já ficou consagrado em nosso ordenamento jurídico o uso da internet para a divulgação de informações do Estado aos cidadãos. Está em vigor a Lei de acesso a informações, a Lei Capiberibe, que assegura informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e a lei da responsabilidade fiscal[18].

A efetiva implementação do mecanismo de iniciativa popular ainda se encontra limitado pela dificuldade de coleta, verificação e contagem das subscrições. Por esta razão, a proposta em votação na Câmara[19], está inserindo o conceito de “cidadania eletrônica” ao prever a iniciativa popular por meio eletrônico, a ser regulamentada por lei. A proposta que pretendemos aprovar facilita a participação popular ao reduzir à metade esta exigência, ou seja, 0,5% dos eleitores que votaram válido nas últimas eleições para a Câmara dos Deputados.

Neste conceito há o reconhecimento da Internet como ferramenta de cidadania e participação popular, aumentando a interlocução entre cidadãos e Congresso Nacional, por intermédio de novas tecnologias, possibilidade de que meios eletrônicos sejam utilizados para a efetivação da democracia. Hoje, estes recursos já são utilizados na urna eletrônica, em mecanismos de certificação digital ou em outras formas de verificação da identidade que servem para garantir a segurança e autenticidade de comunicações pela Internet.

Reduzir barreiras à participação, facilitando os termos que autorizam a apresentação de propostas de leis e alterações constitucionais, por parte da sociedade, contribui para tornar o processo legislativo mais sensível aos movimentos da opinião pública e às expressões da vontade da cidadania.

Mas ainda há muito a ser feito no sentido de fazer valer os preceitos constitucionais do exercício direto do poder pelo povo, além da iniciativa popular. Como ensinou o saudoso Bernardo de Souza[20], que foi deputado estadual do Rio Grande do Sul, nossa democracia representativa precisa se “alargar, qualificar, aprofundar e aperfeiçoar pelos caminhos da democracia direta”. Assim, à luz das inovações tecnológicas, precisamos utilizar mais os institutos do Plebiscito (votação anterior) e do referendo (votação posterior), assim regulados pela lei federal nº 9.709, de 1998.

Portanto, nosso desafio é conectar o processo legislativo brasileiro aos avanços tecnológicos. Daí porque defendemos a inclusão da subscrição das PECs e dos projetos de lei de iniciativa popular por meios eletrônicos.

Com o envolvimento das pessoas e das redes sociais, mediante o aprimoramento das metodologias participativas, tudo fica mais fácil para o processo democrático e de fiscalização das instituições.

Política com envolvimento

As manifestações que tomaram conta das ruas do Brasil em 2013 mostraram que o sistema político está em descompasso com a sociedade. Uma das características fundamentais desse movimento de 2013 foi a velocidade e a intensidade. A sociedade já está no digital e o sistema político no analógico, fechado em si mesmo. A política precisa dar respostas, por isso precisamos inovar em sincronia com o ritmo das mudanças sociais e do setor produtivo.

Como bem declarou Marina Silva, a qual tive a honra de ser seu vice-presidente na eleição de 2014, está surgindo um novo sujeito político no mundo e no Brasil, que combina a grande quantidade de informação a que as pessoas têm acesso com a grande possibilidade de comunicação entre elas. E isso vai transformar a política. Todos os setores da sociedade estão sofrendo a influência da internet. Os negócios estão sendo transformados, os sistemas educativos, a produção de conhecimento, os meios de comunicação. É por isso, que os partidos precisam se modernizar.

O que uniu PSB e Rede na eleição de 2014 fez história. Fomos, infelizmente, atropelados pela propaganda da mentira e a estrutura desigual da campanha da adversária que tornou-se vitoriosa. Mas, para encerrar esse trabalho, gostaria de deixar registrado, como conclusão final, o texto do nosso programa de governo Marina Silva e Beto Albuquerque[21] que julgo permaneça atual neste momento de grave crise ética e política do nosso Brasil:

O modelo político atual demonstra seu esgotamento pela profunda contradição entre a incapacidade de inovação e de renovação das instituições políticas e o interesse geral da sociedade, com seu manifesto desejo de mudanças.

O modelo esgotou-se a olhos vistos, mas as forças políticas que o operam esforçam-se para mantê-lo, negociando pedaços do Estado e entregando-os ao atraso para se manterem no poder. Esse retrocesso expressa-se na deterioração dos serviços públicos essenciais, na corrupção, na ineficiência da gestão, na escolha errática e desconexa de prioridades, na degradação do patrimônio ambiental, na incapacidade de planejar o crescimento das cidades, na violência crescente e no uso intensivo dos orçamentos e instituições públicas como máquinas de propaganda pessoal e partidária dos governantes.

A nova agenda precisa unir justiça social e desenvolvimento sustentável, com equilíbrio regional, na mesma equação. Para isso, precisamos mudar o patamar de prioridades que damos para a educação, a ciência e tecnologia e a inovação. É preciso ouvir o grito das ruas e ser consequente com os anseios da imensa borda de desfavorecidos que almejam inclusão verdadeira e cidadania plena. Integrar os novos atores da Democracia brasileira, recuperando o verdadeiro sentido da res-publica.

É preciso democratizar a Democracia, atualizando os processos decisórios à nova realidade da era digital, impulsionada pela convivência de múltiplos atores sociais.

Outro objetivo refere-se a construir as bases para um ciclo duradouro de desenvolvimento sustentável, com ampla participação de todos os atores na promoção do progresso socialmente justo, ambientalmente sustentável e libertador das potencialidades criativas da humanidade.

_________________________________

[1] COLEMAN, J. W. Motivation and opportunity: understanding the causes of white-collar crime. In: GEIS, Gilbert; MEIER, Robert; SALINGER, Lawrence. White-collar crime: classic and contemporary views. 3. Ed. New York: The Free Press, 1995. Citado por: OLIVEIRA, J. M. F. et al. Como Combater a Corrupção? uma avaliação de impacto legislativo de proposta em discussão no Congresso Nacional. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, Julho/2015 (Texto para Discussão nº 179). Disponível em: www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 16 de julho de 2015.

[2] Banco Mundial anuncia estratégia para combater a corrupção. Disponível em: <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:20885561~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:4607,00.html>. Acesso em 9 de maio de 2015.

[3] Disponível em www.fiesp.com.br/arquivo-download/?id=2021

[4] O estudo demonstra, entre outras, a elevada correlação entre o Produto Interno Bruto (PIB) per capita e o Índice de Percepção da Corrupção da Transparência Internacional, bem como entre este e o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), para um conjunto de 47 países analisados. Estima, então, os custos econômicos para a sociedade gerados pela corrupção, entendidos como os recursos que não mais seriam desviados e poderiam ser aplicados em atividades produtivas, caso o nível de percepção da corrupção do país fosse reduzido à média dos 95 países analisados – assumindo inalterada a contribuição das demais variáveis para o PIB per capita.

[5] Na esfera federal, a Lei nº 8.112/90.

[6] Entre outros, arts. 317, 318, 319, 332, 333, 337-B, 337-C do Código Penal, arts. 89 e 90 da Lei nº 8.666, de 1993, art. 3º da Lei nº 8.137, de 1990, art. 1º do Decreto-Lei nº 201, de 1967.

[7] Na esfera federal, respectivamente, a Controladoria-Geral da União e o Tribunal de Contas da União.

[8] Lei Nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências.

[9] Entre tantos outros: REsp 1420979/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/09/2014, DJe 10/10/2014.

[10] Por exemplo, nos casos de violação a princípios da Administração Pública – art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992.

[11] PROLA JR, C. H.; TABAK, B. M; AGUIAR, J. C. Gestão Pública Temerária como Hipótese de Improbidade Administrativa: Possibilidade e efeitos na prevenção e no combate à corrupção. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, setembro/2015 (Texto para Discussão nº 182). Disponível em: www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 23 de setembro de 2015.

[12] PEC nº 284/2013, que “Altera o inciso I do art. 37 da Constituição Federal, para vedar a designação para função de confiança ou a nomeação para emprego ou para cargo efetivo ou em comissão de pessoa que esteja em situação de inelegibilidade”. Em tramitação na Câmara dos Deputados.

[13] Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 36/2013. A PEC aguarda a formação de uma Comissão Especial para análise do mérito da proposta na Câmara dos Deputados.

[14] Comprar voto é um crime previsto na Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97 – artigo 41-A).

[15] A Lei Complementar n° 135/2010, chamada Lei da Ficha Limpa, foi criada por meio de iniciativa popular (CF/88, art. 61, § 2°) com o intuito de combater a corrupção eleitoral. Essa lei alterou a Lei Complementar n° 64/1990 incluindo nesta hipóteses de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato.

[16] A Lei Complementar 131/2009 – lei da Transparência (de autoria do Senador do PSB, João Capiberibe) – altera a redação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que se refere à transparência da gestão fiscal. O texto inova e determina que sejam disponíveis, em tempo real, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

[17] A Lei nº 12.527/2011 regulamenta o direito constitucional de acesso às informações públicas. Essa norma entrou em vigor em 16 de maio de 2012 e criou mecanismos que possibilitam, a qualquer pessoa, física ou jurídica, sem necessidade de apresentar motivo, o recebimento de informações públicas dos órgãos e entidades.

[18] LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

[19] PEC nº 286/13, que “Altera os arts. 60 e 61 da Constituição Federal para ampliar a participação popular em iniciativa legislativa”.

[20] Bernardo de Souza: A Palavra como Instrumento de Justiça / org. Bernadete Bestame. Porto Alegre, 2009.

[21] Disponível em http://marinasilva.org.br/programa/#!/