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La ampliación de la base de afiliados a la seguridad social requiere políticas que fomenten la formalización laboral, tanto en áreas rurales como en las informales urbanas.

Carlos A. Gordón B.

El nuevo gobierno de Panamá, que tomó posesión en julio de este año, se ha propuesto reformar el sistema de seguridad social, que enfrenta una crisis financiera que afecta tanto el programa de pensiones, invalidez y maternidad, como los servicios de salud que brinda la Caja de Seguro Social (CSS), ente que administra los fondos de los asegurados.

El proyecto de ley propone, entre otras medidas, un aumento en la edad de jubilación y un incremento en la cuota patronal, además de aportes por parte del Estado, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones. Por el lado de la atención de salud, se busca generar cambios que permitan la integración de los servicios que brinda la CSS y el Ministerio de Salud, y la agilización y compra conjunta de medicamentos, con el fin de asegurar su abastecimiento.

Mientras que algunos gremios empresariales han mostrado su apoyo a la iniciativa, los sindicatos de trabajadores, médicos y maestros han expresado su rechazo, argumentando que las reformas afectan negativamente a los trabajadores y no resuelven los problemas estructurales de la CSS. El debate continúa en la Asamblea Nacional, donde se espera que se realicen modificaciones al proyecto original antes de su aprobación, que, en teoría, debe darse durante el mes de diciembre.

El problema de la informalidad laboral

Un aspecto que planea como telón de fondo a estas reformas es la informalidad laboral, fenómeno que divide en dos el territorio y a la clase trabajadora panameña. Las garantías laborables que brinda el sistema de seguridad social como, el acceso a la atención de salud y las pensiones a la edad de retiro, son beneficios a los cuales más de la mitad (52%, 2,142,321 habitantes) de la población no tiene acceso, ya sea vía directa, como afiliado, o indirecta, como beneficiario, según datos del censo de población de 2023.

La informalidad es un problema que ha afectado a más del 45% de la población panameña persistentemente, durante casi todo lo que va del siglo XXI, según datos del INEC. Estas cifras resaltan la necesidad de ajustar no solo las variables financieras y ‘paramétricas’ del manejo de la CSS, sino también, los elementos estructurales sobre los cuales se ha cimentado el funcionamiento económico y territorial del país desde al menos, la década de 1970.

Los datos del censo de población y vivienda, sobre la población sin seguro social en Panamá en 2023 muestran que la exclusión del seguro social es un problema generalizado en los corregimientos urbanos del país, donde en ningún corregimiento baja del 25% de población sin cobertura, llegando incluso al 50% en algunos casos.

La situación en las áreas rurales es aún más crítica, con porcentajes de exclusión que superan el 70% y que en muchos corregimientos alcanzan niveles alarmantes de más del 90%, especialmente en las comarcas indígenas. Esto evidencia una profunda desigualdad en el acceso a la seguridad social entre las zonas rurales y urbanas, y entre las periferias y los centros urbanos del país.

En Panamá, según grupos de edad, la población sin seguro social presenta una tendencia en forma de «U» invertida, afectando mayormente a los jóvenes entre 15 y 34 años (63%) y a los adultos mayores de 65 años o más (24%). Y en cuanto a la actividad económica, los sectores con mayor porcentaje de personas sin seguro social son agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca (81%), el empleo doméstico (70.5%) y la construcción (66%).

Estos datos son similares al resto de América Latina donde el 55% de los trabajadores tienen un empleo informal sin contrato ni cobertura de seguridad social, y 3 de cada 10 no alcanzan a tener los ingresos necesarios para superar el umbral de la pobreza, según la más reciente edición del Índice de Mejores Trabajos del BID (2024).

Una gran evasión fiscal

La informalidad en el caso panameño también se hace evidente, en lo que respecta a indicadores sobre porción de ventas no reportadas, que llega al 50%, -lo que indica un alto nivel de evasión fiscal-, además de registrar el 40% de su PIB dentro de lo que se considera, economía subterránea, que es aquella que incluye tanto actividades que no se registran ante el Estado, como aquellas actividades ilícitas, de acuerdo con el reporte, ‘Informalidad: escape y exclusión del Banco Mundial, 2007.

Según este mismo reporte, la informalidad en América Latina se debe a la incapacidad del sistema capitalista para integrar a toda la población en el mercado laboral, además de la desconfianza institucional y el incumplimiento de normas. Esto genera un grupo excluido y pobre, y otro de mayores ingresos que elige no participar en el sistema de seguridad social por sus limitados beneficios.

Uno de los economistas ganadores del Premio Nobel 2024, James Robinson, señala en su artículo ‘La miseria en Colombia’ (2016), que “la raíz de este problema se encuentra relacionado con las estructuras extractivistas y la falta de credibilidad de las instituciones. Las regiones que tienen instituciones económicas ‘extractivas’, que no crean incentivos de base amplia ni oportunidades para las personas, crearán pobreza. Tener un Estado capaz y efectivo es un prerrequisito para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza”.

Otros aspectos que afectan el comportamiento de la informalidad en Panamá están relacionados con la hiperconcentración sectorial y geográfica de la actividad económica. Los datos del censo de negocios (INEC, 2012), muestran como el 60% de las empresas, el 91% de los salarios pagados y 93.5% de los ingresos empresariales se encuentren concentrados en el corredor transístmico del Canal de Panamá. Por el lado sectorial, el 67% del PIB se concentra en el sector de servicios, relegando a otros sectores como el agrícola a una baja inversión y productividad.

La ampliación de la base de afiliados a la seguridad social requiere políticas que fomenten la formalización laboral, tanto en áreas rurales como en las informales urbanas. Se debe impulsar el cooperativismo, la creación de espacios para emprendimientos y modelos innovadores de seguros que atiendan la diversidad de ingresos y actividades económicas. Es fundamental, además, garantizar salarios dignos, superiores al costo de la canasta básica, especialmente en sectores como agricultura, construcción y trabajo doméstico. De la adopción de este tipo de políticas dependerá en gran medida la sostenibilidad futura del sistema de seguridad social.

Carlos A. Gordón B.
Otros artículos del autor
Geógrafo e historiador por la Universidad de Panamá. Investigador asociado en el Observatorio de Riesgo Urbano de Florida State University. Máster en Tecnologías de la Información Geográfica por la Universidad Autónoma de Barcelona, España.